杨东平 | 从“教育产业化”到教育的“非营利化”（上）

前言：

7月以来，“双减”政策引致教育界的轰然地震。曾经体量巨大、风光无限的课外培训机构几遭“团灭”，民办教育被强制“瘦身”，是非功过，也许要待尘埃落定才能评价。但是，如果超越利益是非的具体纠缠，退后几步，整体性地看待近二三十年的教育发展，其中的脉络其实清晰可见。

此番整治的动机，就是对实行多年的“教育产业化”或称“教育市场化”路线的矫治，使公办学校恢复其应有的公共性、公平性和公益性，使教育重新回归树人育人的基本宗旨。

本文试对我国“教育产业化”的发展过程做一粗浅的梳理，并提出可能的治理思路。

“教育市场化”释义   

尽管“教育产业化”是家喻户晓的热词，却难以准确地译为英文。从字面直译，可译为Education Industrialization。但是，教育的“工业化”显然是不伦不类的。比较恰当的翻译是Education Marketization，即教育市场化。这一理论术语本来是有明确内涵的，但用于中国的现实，也还是令人一头雾水。

在中国，大家约定俗成使用的是“教育产业化”的概念。但它从来不是严格的理论概念。学者试图将它学术化，称之为“单纯财政视角的教育改革”，或者说是一种“经济主义路线”的教育改革，指在国家财政性教育经费严重不足的背景下，以增长和效率为主要追求，利用市场机制“经营”教育，利用市场手段扩大教育资源。由于90年代初教育被定义为“第三产业”，摆脱了“上层建筑”的羁绊，以北京大学“破墙开店”为象征，在全民经商的氛围中，教育被迅速“激活”了。“教育产业化”的具体政策，包括多渠道筹集办学经费、高校实行“成本分担”的高收费政策、部分公办学校“转制”为实行高收费的民办学校（即所谓的“名校办民校”），公办大学举办民营的“独立学院”为母校“输血”，大学实行“后勤社会化”，举办服务公司、科技企业经营创收等等。主管部门和各级学校的兴奋点端在创收，关注的是产权、转制、上市等问题，经济话语占据了教育改革的主导地位。教育高收费的风气大开，酿成义务教育阶段炽烈的“择校热”，乱收费、教育腐败等乱相屡禁不止。 

90年代以来关于教育产业化有过几次争论，早期是围绕教育是否具有产业属性、民办教育的合法地位等问题。

1999年高校扩招，拉动普通高中的大扩招，以教育消费拉动经济内需并带动相关产业发展的思路进入了决策层。2004年之后关于“教育产业化”的争论，一是社会舆论对“充满铜臭味”的教育的声讨；另一议题是“教育产业化是不是背了黑锅”，认为高收费、乱收费问题不是产业化所致，而是教育垄断的后果，主张更彻底的产业化、民营化。赞成教育产业化的多为经济学出身的学者，激烈的批判者主要是家长、学生和媒体。

此后，“教育产业化”如入无人之境，没有人再去争论了。在大城市，民办学校由边缘进入中心，由于享受考试招生、自主招生的自主权，升学率明显高于公办学校，成为家长追捧的“新宠”，公办学校沦为二流的“备胎”。基础教育学校的两极分化，导致了学者对“教育的拉丁美洲化”的担忧。这一办学模式的进化，是名校与房地产和资本市场的结合，那些公私不分、两头通吃的超级中学成为地方经济的“摇钱树”。一些民办学校打包上市，成为名副其实的企业。“名校办民校”的新阶段，是名校形成多个主体、多种所有制（所谓的“公参民”学校）、多地办学的集团化办学模式，在各地举办贴牌收费的分校。

此外，是课外培训机构的“异军突起”，在十年左右的时间里迅速成为体量超过公办学校的“另一个教育系统”。根据相关数据，中国K12培训市场2019年的规模已超8000亿元，产生了若干个上市企业巨头。由于资本市场的加持，学科培训下延至2岁的幼儿，演变为无底线无伦理的烧钱竞赛。 

这一切，在2021年7月，被突如其来地按下暂停键。这大致是对20年前开始的“教育产业化”路线的颠覆和“清算”。

“教育产业化”的理论基础，除了对教育具有产业属性的认定，就是“效率优先、兼顾公平”的发展观。

“效率优先、兼顾公平”这一在价格改革时提出的口号，不证自明地成为包括教育、医疗卫生等公共服务领域通行的准则。因而，90年代末以来国内关于教育公平的讨论，最重要的主题就是教育的公平与效率之争，似乎离开效率，公平便无可讨论。既然公平只需兼顾，而“兼顾”在中国的语境中意味着可顾可不顾，教育公平并未获得独立的价值和地位，便是顺理成章的了。

因而，教育的“公平-效率”之争、“先发展还是先公平”之类，基本是个中国式问题，在世界范围内是没有这样提问的。公平就是公平，教育公平是教育公共政策的基石。义务教育之所以实行免费、免试、就近入学的规则，就在于保障入学机会这一起点的公平。为了避免学校按家庭经济状况的分化，公共财政承担着私立教育的大部分费用，私立教育同时要为弱势家庭的学生提供资助，是发达国家的基本事实。在政治哲学层面，人们普遍关注的是公平与自由的矛盾，自由主义的思想家担心政府对公平的重视有导致集权、侵害市场和个人自由的倾向。而在教育学本体的意义上，人们更多关注的是差异化的教育，即公平与优秀的矛盾。功能主义的教育家担心基于公平的考虑把低于学术标准的人吸纳进来，会降低教育质量，损害追求卓越的学术标准，从而伤害社会的整体利益。

“效率优先”的发展观，所谓“做大蛋糕”论，今天仍然是许多经济学者的思维定式。譬如对当下的“教育内卷”和择校竞争，有一种流行的见解，认为“高房价和校外教育培训热，其实都源于供给不足”。解决之道不是抑制需求，而是增加供给。这种意见属于泛泛而谈。以供求关系论，我们就无法解释为何在教育资源更为短缺的九十年代中期之前，义务教育阶段的教育竞争却并不激烈，高考也并没有影响到小学生、幼儿园的日常生活。同样，也无法解释在大致相同的教育文化传统中，日本、韩国，中国的台湾地区在义务教育阶段并没有“小升初”择校竞争？情况其实并不复杂，“小升初”和学区房的病因是“择校”，病灶是重点学校制度造成的学校差距过大。没有择校就没有学区房，这就是日韩和台湾地区的现实。在学校均衡整体尚未实现的情况下，政策的作用也非常直接。在2018年以来的减负整治中，上海、北京、深圳采取“公民同招”、学区房“多校划片”等政策，高烧不退的学区房立马降温，说明“非不能也，实不为也”。

因而，真正应当关注的，是为什么《义务教育法》已经颁布了30多年，它所规定的义务教育学校均衡发展的目标至今并没有真正实现？这既来自上个世纪50年代建立的重点学校制度的强大惯性所形成的“路径依赖”，也由于“效率优先”这一深入人心的发展观。然而，发展是没有止境的，我们不妨提问：蛋糕究竟做到多大才可以谈公平？中国已经成为世界第二大经济体了，还不能谈公平吗？这种“市场-效率”导向的公共政策，模糊了政府在义务教育供给中的决定性作用，将原本由政府用纳税人的钱提供的“公共产品”，变为需要公民花钱购买的服务，从而架空了弱势阶层享受公共服务的权利。

其实，几乎所有国家、地区在普及教育之初，都面临经济落后、资源不足的困境；不同的政策抉择，源自其背后的教育价值观。如同阿玛蒂亚•森所言，社会财富的增长和增长的财富是如何分配的，是两个完全不同的过程，如果没有社会公平的制度安排，前者并不会自然地导向后者。今天，在教育资源不断扩大的情况下，“择校热”愈演愈烈，老百姓享受“优质教育资源”越来越困难的事实，使我们真切地认识到，这并不是公平与“效率”的纠缠，而是公平与不公平的冲突。

“教育产业化”的勃兴之路 

对课外培训机构的强力整治，使得资本、市场化、商业化成为千夫所指的万恶之源。然而，很多人也许不清楚，“教育产业化”在早期主要是公办学校实施的，是经由政府/权力之手而形成它现在的面貌和品性的。

在基础教育领域，“教育产业化”导致的乱象，一是“小升初”择校竞争，一是“名校办民校”，一是课外培训热。1997年之后，由于小学升初中取消考试，实行电脑派位，但现实中初中教育资源不均衡，学校差距过大，家长就各显神通，千方百计地择那些重点学校而入，“小升初”择校竞争愈演愈烈。它向下衍生为“幼升小”的择校竞争，衍生出“学区房”的竞争。

当时小升初择校的几个主要路径，一是“条子生”、“共建生”、“特长生”等，属于“拼爹”的性质；二是缴费生，拼钱的性质；三是凭借奥数成绩、学科竞赛等被点招的学生，属于“拼娃”的类型。

重点中学的“择校费”由起初小规模的、私下的收费行为，逐渐发展为大规模的、名正言顺的高收费制度，有两个政策源头。一是公办中小学“转制学校”的改革，一批公办学校（以初中为主）摇身一变为民办学校，实行高收费的“民营机制”，而学校的校园、物业、师资等仍然是公办的，这就是现在要清理的“公参民”学校，民间称之为“假民办”。二是国家规范示范性高中收费，规定高中招收择校生实行“三限”政策（限人数、限钱数、限分数）。如北京市规定择校生不得超过招生数的10%，高中三年的收费不得高于3万元，录取分数不得低于录取线20分。但各地学校往往大幅度突破这一规范，并将收费政策沿用到小学、初中。许多普通学校也设置了各种“寻租”的条件和门槛，通常是设置一条录取分数线，低于分数线的实行分段收费，分数越低收费越高。

教育高收费、乱收费的风气大开，使用金钱购买学位得以合法化、制度化，突破了入学机会上权利的平等，以及“分数面前的平等”。享受“优质教育”逐渐成为家长经济资本和社会资本的竞争。公办大学举办“民营机制”的“独立学院”，可以说是中小学“改制学校”的高教版。

围绕名校的择校竞争，课外培训产业逐渐崛起。国外的研究通常将课外培训称为“影子教育”，即它是依傍公办学校的需求而生的。但在中国，情况有所不同。它起初是公办名校为了升学率竞争而内生的。

1989年9月，人大附中在数学实验班的基础上创办“华罗庚数学学校”（后改名为仁华学校），通过奥数培训在小学阶段选拔优秀生源，成为日后泛滥成灾的小学生奥数热的源头。2004年，人大附中被清华北大录取的学生数第一次超过北京四中，成为一匹“黑马”。它从小学三年级开始，层层选拔淘汰、掐尖招生的名校发展模式，也从海淀区走向北京市、走向全国。它首先突破的是教育部要求示范性高中必须与初中脱钩的政策。为取消初中阶段的重点学校，1999年教育部明确规定示范性高中必须与初中脱钩。然而，以人大附中为首的海淀区的几所大学附中给教育部打报告要求保留初中，以开展初高衔接的“教学实验”，其实保留的是可以从小学考试选拔学生的特权。由于人大附中的“成功经验”，导致北京市四十几所示范性高中纷纷恢复了初中，初高中分离的政策在北京市名存实亡。外地重点高中采取的是迂回的方式，通过举办一所“民办学校”作为自己的生源基地掐尖招生，维系高升学率。例如上海中学的初中校是民办的华育中学，据称前几年上海中学75%的生源来自这所学校。

公办名校自己举办或与培训机构合作举办、实行掐尖招生的课外培训机构，在北京称为“坑班”，只有在这所培训学校“占坑”，才有可能进入这所重点学校。为了增加名校命中率，有的家庭不惜上好几个“坑班”。人大附中的“仁华学校”被称为“金坑”，北京市另一个著名的“金坑”，是西城区“老教协”举办的西城教育培训学校，是北师大实验学校的“坑班”。被称为“龙校”的“水木龙华培训学校”，则是清华附中的“坑班”。还出现了所谓的“坑中坑”，即为适应“坑班”高难度的教学而办的培训班。直到2018年，仁华学校和清华“龙校”才在多次的“整治-复活”中最后“寿终正寝”。

重点中学之外，一些有政府背景的机构、教育的“内部人”，典型如西城区“老教协”、如《数理天地》杂志社等主办“希望杯”等各类“杯赛”，在政府的眼皮下公然违反国家政策，为应试教育推波助澜。小学生奥数热屡禁不止，成为一个利益巨大的产业。

从20世纪80年代为改善办学条件和教师待遇，只给政策不给钱，让学校经营创收，自谋生路；到90年代允许学校通过出卖学额（缴费生，择校费）获得发展经费，以及通过“名校办民校”的“改制”而营利；新世纪之后名校与培训机构联手、资本市场加持，课外培训业爆发式增长，择校竞争、奥数热、学区房高烧不退，是“教育产业化”的发展概貌。 

“教育产业化”的初衷是基于发展主义、经济主义的思路，在财政能力不足的情况下快速发展教育；其迷误在于它并不是通过取消垄断和管制、扩大社会参与来增加供给，而是采取“宏观垄断，微观放开”的政策，通过“名校办民校”、“独立学院”这样的“假民办”为公办教育输血。教育资源短缺形成的巨大市场与陈旧落后的体制相接，出现了公开设租寻租、权学交易、钱学交易等制度性腐败，逐渐形成特殊利益集团，形成教育对“产业化”的“路径依赖”。其中最重要的利益机制和利益集团，就是占尽公办和民办的好处，将一己私利凌驾于公共利益之上的“名校利益集团”。所以，抽象地讨论价值观、发展观似乎有些书生气了。如同钱理群教授所言：“整个中国教育病症已不是观念、方法问题，而是利益问题：中国教育已经形成了巨大利益链。组织教育改革的人就是在应试教育中获利的人，这就是应试教育越反越红火的原因所在。”

（未完待续）

参考资料：

（1）2020年中国K12教育培训行业市场现状及发展前景分析，东方财富网，2020-12-30

（2）钱理群：中国教育病症已不是观念问题，而是利益问题。湃客：學人scholar，2021-08-10

本文作者：杨东平

21世纪教育研究院名誉理事长

国家教育咨询委员会委员